¿Qué viene después del súper ciclo de las materias primas y la pandemia? Políticas para abordar la pobreza y la desigualdad en América Latina
Por Antoinette Sayeh, Alejandro Werner, Ravi Balakrishnan and Frederik Toscani
América Latina entró en la pandemia como una de las regiones con mayor desigualdad del planeta. Como gran parte del resto del mundo, saldrá de ella más empobrecida y con una desigualdad todavía peor. Según estimaciones anticipadas, otros 19 millones de personas de la región han caído en la pobreza, y la desigualdad se ha incrementado en un 5% respecto a los niveles de antes de la crisis. Los apoyos públicos proporcionados a gran escala en muchos países evitaron resultados todavía peores, pero provocaron una subida en los niveles de deuda pública, del 68% al 77% del PIB. Probablemente, esto limitará la capacidad de los gobiernos para corregir el legado de la pandemia a más largo plazo, en cuanto se afiance la recuperación.
Aun así, las perspectivas en cuanto a pobreza y desigualdad en la región podrían ser mejores de lo que parece, por dos razones: i) el resurgimiento de los precios de las materias primas y ii) la oportunidad que brinda la pandemia de ampliar el consenso político y social en torno a las reformas necesarias.
Aprovechar al máximo el resurgimiento de los precios de las materias primas
Los términos de intercambio de las materias primas—relación entre los precios de exportación e importación de las materias primas de un país—se han situado en el nivel más alto desde 2011 en muchos de los principales países exportadores de materias primas de América Latina. En Chile y Perú, los términos de intercambio de las materias primas actual son los más favorables desde 1980, gracias a los precios récord del cobre y otros metales.
Un nuevo documento departamental del FMI estudió el notable progreso que América Latina logró en la reducción de la pobreza y la desigualdad durante el auge de las materias primas de 2000–14. En sus conclusiones, se afirma que gran parte de los avances son consecuencia del aumento en el ingreso laboral real de los trabajadores menos cualificados, especialmente el sector servicios. Los aclamados programas de transferencias monetarias, como Bolsa Familia en Brasil, y Bono Juancito Pinto y Renta Dignidad en Bolivia, también desempeñaron un papel importante, aunque menor, en la mayoría de los países. Esto indica que, si se mantienen los elevados precios de las materias primas, el sector de materias primas se ampliará otra vez y atraerá a nuevos trabajadores, lo cual provocará un incremento de los sueldos y el empleo, y probablemente tendrá efectos de contagio en otros sectores, incluidos algunos de los más perjudicados por la pandemia de COVID-19.
Sin embargo, los precios favorables de las materias primas no bastarán para reducir de forma duradera la pobreza y la desigualdad por sí mismos en los países exportadores de materias primas de América Latina. La volatilidad de precios implica que las ganancias de hoy pueden convertirse en las perdidas del mañana, como ocurrió cuando el auge se convirtió en caída, después de 2014. Además, el mundo que nos deja la pandemia, caracterizado por una deuda pública mucho más elevada, supondrá una limitación para muchos países. Es probable que los gobiernos dispongan de un menor margen de maniobra para implementar transferencias sociales, tanto por la debilidad de la situación fiscal como por la necesidad de enfrentar las secuelas de la crisis. Por esta razón, creemos que América Latina necesita reformas transformadoras y una diversificación que la aleje de las materias primas.
Una oportunidad única para aplicar reformas transformativas
La reversión histórica de los avances sociales provocada por la pandemia podría alimentar la polarización y la paralización de las reformas en muchos países de América Latina. Sin embargo, la crisis también podría propiciar las condiciones necesarias para un nuevo consenso político sobre la forma de proceder, en especial si vienen acompañadas de un impulso favorable en los precios de las materias primas. Esta podría ser una oportunidad única para plantear pactos fiscales exhaustivos y abordar los problemas estructurales de larga data.
- Mayor progresividad de las finanzas públicas
Los sistemas tributarios y de transferencias de la región son bastante menos progresivos que los de los países avanzados. Una mayor progresividad en las finanzas públicas ayudaría a reducir la desigualdad y además generaría espacio fiscal para políticas favorables a los pobres y al crecimiento. América Latina debería incrementar la progresividad de los impuestos sobre la renta de las personas físicas, centrándose en un recorte de las exenciones tributarias y la lucha contra la evasión y la elusión fiscal. En algunos casos, las autoridades económicas deberían plantearse reducir los umbrales de ingresos en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, para incluir en la red de tributación más personas con un ingreso relativamente elevado.
Por el lado del gasto, la pandemia ha puesto de relieve la necesidad de mejorar la focalización de las transferencias sociales en muchos países para asegurar el apoyo a los grupos vulnerables. En términos más generales, varios países de América Latina (por ejemplo, Brasil y Colombia) registran gasto corriente muy rígido, el que es difícile de controlar puesto que una gran parte se destina a gastos obligatorios, como sueldos y pensiones. Esto dificulta que el nivel de inversión pública sea el adecuado y complica la aplicación de políticas fiscales sostenibles.
Otro aspecto que debe corregirse son las enormes diferencias de elegibilidad para poder obtener pensión y la estructura de determinados sistemas de prestaciones definidas. En Perú, por ejemplo, la elevada informalidad laboral implica que solo aproximadamente el 30% de la población económicamente activa tiene cobertura en los planes de pensiones estatutarios. Además, es improbable que la mayoría de los trabajadores que sí contribuyen al sistema nacional de pensiones alcancen el período mínimo de cotización, de 20 años. Esto significa que no solo no cobran pensión, sino que, además, implícitamente, subvencionan a trabajadores de mayor ingreso que sí la cobran.
- Prepararse para los empleos del mañana
Ante las transformaciones estructurales seguramente provocadas o aceleradas por la pandemia, la región debería implementar políticas destinadas a la recapacitación de los trabajadores, para prepararlos para los empleos del mañana. La pandemia ha exacerbado la desigualdad de oportunidades educativas, así que las autoridades deben dar prioridad a la mejora en el acceso a la educación y la calidad de esta. Un sistema educativo público sólido y de gran calidad seguirá proporcionando el capital humano que América Latina necesita para la economía del futuro. También debe ser prioritario abordar el elevado nivel de informalidad laboral de América Latina, que la pandemia también ha sacado a la luz.
- Economías más diversificadas
Un paso difícil pero fundamental es la diversificación económica. El estudio de las estrategias aplicadas por los países que han llevado a cabo con éxito una diversificación, como Corea, Malasia y Singapur, podría ser un buen punto de partida. En América Latina, el auge de las agroexportaciones en Perú, país tradicionalmente exportador de productos mineros, constituye un estudio de caso interesante. El auge no hubiese sido posible sin la construcción de distritos de riego (que han convertido zonas desiertas cercanas a la costa en tierras agrícolas), la existencia de varios tratados de libre comercio y la diligencia con la que ha trabajado la autoridad fitosanitaria, que ha contribuido a abrir nuevos mercados. Esto indica que lo que se requiere es un modelo que implique al «conjunto del gobierno».
Los gobiernos de América Latina se enfrentan a una tarea monumental. Aunque no existe una fórmula milagrosa, la crisis actual puede ser una oportunidad de reforma. De hecho, las decisiones que se tomen en los próximos años seguramente tendrán consecuencias de gran alcance para la región. Si América Latina logra el consenso político y social necesario para poner en marcha estas reformas transformativas, podrá situarse nuevamente en la senda del progreso social sostenible y sentar las bases de una economía del siglo XXI.